Проблемні питання визначення підсудності справ у сфері земельних правовідносин (Продовження. Частина 2)

20.09.2017

Опубліковано: «Юридична газета», № 37 (587) від 12 вересня 2017 року

У зв’язку з існуванням неоднакової практики, зумовленої позиціями Верховного Суду України, Конституційного Суду України та судів касаційної інстанції, не може йти мова про єдність судової практики щодо визначення підсудності справ, що виникають із земельних правовідносин.

Як приклад наведемо ухвалу ВАСУ від 15.04.2015 р. у справі №К/800/34352/13 за позовом до Бориспільської міської ради про зобов'язання надати у приватну власність земельну ділянку, в якій суд касаційної інстанції, керуючись ч. 1 ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, відступає від наявної позиції Верховного Суду України, з огляду на таке:

Відповідно до ч. 4 ст. 11 Цивільного кодексу України, у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.
Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 Цивільного кодексу України, способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому ст. 152 Земельного Кодексу, з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно з цими нормами, захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами ч. 2 ст. 55 Конституцій України та ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їхньою діяльністю як суб'єктів владних повноважень, що здійснюють владні функції. В іншому випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавленим сенсу.

Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення чи вчинення ним дій, вступає з ним у публічно-правові відносини та має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними – в редакції ст. 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав.

Водночас це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством (у цьому випадку ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України). Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних та юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Положеннями ст. 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, користування й оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, ч. 1 ст. 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади й місцевого самоврядування діють відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, а саме на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, у цьому випадку ВАСУ фактично займає позицію, висловлену КСУ та Пленумом ВАСУ, визнаючи, що земельні правовідносини з органами державної влади та місцевого самоврядування апріорі є публічно-правовими. Такі спори підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Водночас чимало рішень ВАСУ приймаються на підтримку правової позиції ВСУ з приводу того, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про надання у власність об'єктів нерухомого майна (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання цього права власності має вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право (ухвали ВАСУ від 20.07.2016 р. у справі №К/800/12226/16; від 08.04.2016 р. у справі №К/800/9794/16; від 19.05.2016 р. у справі № К/800/18100/15).

Тому залишається дискусійним та відкритим питання про те, в яких випадках органи державної влади та місцевого самоврядування вступають у публічно-правові, а в яких у приватноправові відносини.

Така правова невизначеність у питаннях підсудності земельних спорів призводить до того, що аналогічні земельні спори розглядаються як судами загальної юрисдикції, так і спеціалізованими судами (ухвала ВССУ від 21.10.2015 р. у справі №6-19377св15; ухвала ВССУ від 30.11.2016 р.у справі №647/1365/15-ц; ухвала ВССУ від 12.10.2016 р. у справі №676/2697/15-ц; ухвала ВАСУ від 11.06.2015 р. у справі №К/9991/581/12; від 12.04.2016 р. у справі №К/800/36885/14; від 17.03.2016 р. у справі № К/800/58538/13).

На сьогодні існування неоднакової правової позиції вимагає визначення характеру правовідносин у кожному конкретному випадку, із застосуванням відповідних положень процесуальних кодексів, виходячи з аналізу спірних правовідносин.

Проте цей підхід не призведе до єдності судової практики та лише ускладнить процес доступу до правосуддя, коли особа не зможе «вгадати», чи правильно визначено нею підсудність під час подання позову, та якої позиції з наведених дотримується конкретний суддя.

Зважаючи на неоднакове тлумачення норм права, що зумовлює неоднакове застосування відповідних норм до подібних правовідносин, таке розмежування доцільніше було б провести на законодавчому рівні. Адже усунення можливості двоякого тлумачення забезпечує ефективність самого судочинства та створює умови для реального захисту порушених прав.

Отже, варто зазначити, що найбільш доцільним вбачається внесення змін до процесуальних кодексів з метою чіткого врегулювання підсудності земельних спорів, визначення чітких критеріїв визначення характеру правовідносин, ролі органів державної влади та місцевого самоврядування в них.

Врегулювання питання підсудності справ у сфері земельних правовідносин на рівні нових проектів процесуальних кодексів

Радою з питань судової реформи розроблені нові проекти Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства, які наразі подані на розгляд Верховної Ради України.

Вважаю за доцільне порівняти, яким чином на рівні проектів процесуальних кодексів пропонується врегулювати питання юрисдикційного розмежування земельних спорів та яким чином це врегульовано сьогодні.

Господарський процесуальний кодекс України:

Чинний: «Господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів» (п. 6 ч. 1 ст. 12 ГПК України).

Проект: «Господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв’язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених ч. 2 цієї статті), а також інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю); реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення зобов’язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи-підприємці» (ст. 21 проекту ГПК України).

Цивільний процесуальний кодекс України:

Чинний: «Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин» (п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України).

Проект: «Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства» (ч. 1 ст. 20 проекту ЦПК України).

Кодекс адміністративного судочинства України:

Чинний: «Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» (ч. 1, 2 ст. 17 КАСУ).

Проект: «Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, а саме: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження» (п. 1 ч. 1 ст. 19 проекту КАСУ).

Як бачимо, суттєвих змін щодо врегулювання спірних юрисдикційних питань щодо розгляду й вирішення земельних спорів проект КАСУ та проект ЦПК України не містять.

Лише наведена норма проекту ГПК України намагається ввести монополію щодо розгляду земельних спорів у порядку господарського судочинства у випадках наявності спору щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення зобов’язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи-підприємці.

Однак залишається дискусійним питання про те, що розуміти під наявністю спору щодо права власності чи іншого речового права на землю, та які саме акти, що порушують такі права, можуть бути оскаржені у порядку господарського судочинства (наприклад, рішення місцевої ради про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою)? Чи не нівелюється таким чином взагалі роль адміністративних судів у судовій системі України?

З огляду на викладене, вважаю за необхідне при внесенні змін до процесуальних кодексів виходити, насамперед, з характеру спірних правовідносин (публічно-правові чи приватноправові) у поєднанні з суб’єктним складом учасників, становища таких учасників у конкретних правовідносинах, методу регулювання правовідносин.

Отже, виходячи з такого розуміння, до юрисдикції адміністративних судів слід відносити спори, які виникають з публічно-правових земельних відносин, що засновані на підпорядкуванні одного учасника іншому, де один з них здійснює владні управлінські функції, та характеризуються імперативним методом правового регулювання.

Таким чином, вважаю, що спори, зокрема, щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень стосовно видачі дозволу на проекту землеустрою, щодо відмови у наданні такого дозволу, щодо затвердження проектів землеустрою, погодження таких проектів, що виникають у процесі виконання відповідним суб’єктом покладених на нього владних управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, до вирішення питання про розпорядження землею як уповноваженим власником органом та виникнення у відповідного суб’єкта речового чи зобов’язального права на земельну ділянку, належать до юрисдикції адміністративних судів.

Таке розуміння узгоджується з правовою природою існування адміністративних судів, завданням яких є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Виконання такого завдання забезпечується, передусім, принципом офіційного з’ясування обставин справи адміністративним судом та передбаченим ч. 2 ст. 71 КАСУ обов’язком доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності з боку відповідача.

З моменту реалізації суб’єктом владних повноважень своїх функцій щодо розпорядження землями, які перебувають у власності держави чи територіальної громади, такий суб’єкт вступає у приватноправові відносини, що характеризуються рівністю таких суб’єктів у спірних правовідносинах та диспозитивним методом правового регулювання.

Отже, вважаю, що спори, які виникають на етапі розпорядження органом державної влади або органом місцевого самоврядування землями державної чи комунальної власності, після виникнення в особи певного речового або зобов’язального права на земельну ділянку та стосуються оспорювання такого права, мають розглядатися в порядку цивільного чи господарського судочинства, залежно від суб’єктного складу сторін.